2014启动“市政债” 地方政府性债务监管方案详解

    多项监管方案试点中出现的问题仍需解决。将形成政府“资产负债表”的财务报告制度仍待细化规则；开启市政债规范平台融资后的地方债务限额由谁监督也需明确。
　　
　　3月5日，财政部提交全国人大的2014年财政预算报告中，明确提出今年监管地方政府性债务的多项举措。十八届三中全会和中央经济工作会议都将防范和化解地方债作为今年经济工作的主要任务，但当时并未公布具体方案。
　　
　　2014年财政预算报告显示，地方政府将在公益性投资的融资主体和债务规模上同时受到严格监管，包括需要抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能，政府性债务将通过建立政府债券为主体的融资机制，实行分类管理和限额控制进行管理。
　　
　　其中，尤为值得关注的是，预算报告指出将允许地方政府在有一定收益的公益性项目中发行专项市政债券融资。财政部将其列入2014年财政政策中，意味着各界呼声已久的市政债在今年发行成为可能。
　　
　　“可行的做法是国务院出台市政债发行的相关办法，在总额控制的情况下，允许地方政府发行市政债。” 中央财经大学财政学院教授、中财-鹏远地方财政投融资研究所执行所长温来成对21世纪经济报道记者表示。
　　
　　债务管理基本制度之一的政府综合财务报告制度也在预算报告中多次提及。预算报告提出，建立部分项目权责发生制的综合财务报告是2014年财政部门的重点工作。相关数据还将用于财政部推动的政府信用评级工作中。
　　
　　财务报告制度仍待细化
　　
　　在总结2013年相关工作时，预算报告称，已更全面掌握地方政府债务底数。在财政系统内，已有地方政府债务管理系统要求地方上报政府性债务的动态数据。去年审计署对地方债进行审计时，已将审计结果与系统统计数据做比较，但是数据尚未公布，因此系统数据的准确性尚不可知。
　　
　　同年，一些地方按照审计署和国土部联合发文要求，通过将市县土地储备机构融资规模纳入省级相关部门进行额度监管，也掌握了地方政府通过土地融资举债的数据。
　　
　　预算报告也提到，2013年政府综合财务报告试编范围进一步扩大。21世纪经济报道记者了解，这一项工作始于2010年末，当年试编的省份为11个。去年试编范围扩展至大陆31个省本级政府，财政部要求试编省份至少选择一个市级和县级政府参与试编。
　　
　　此前试编政府综合财务报告的依据只有财政部下发的《试编办法》，但对多个地方的采访反馈，这一办法过于笼统，地方财政系统工作人员有时只能依据个人的理解做出填列，数据的准确性有待提高。
　　
　　预算报告显示，2014年财政部将在提升数据质量上做出努力。预算报告提出，今年财政部将研究制定相关改革方案、制度规范和操作指南。
　　
　　此前，行政事业单位日常核算仍以收付实现制为主，年终编制时由同级财政部门国库处牵头负责，按照权责发生制原则对有关数据进行调整之后编制报告。
　　
　　“年末调账，数据和编表的程序不够严谨，这并不能够代表政府实际的财务状况，还是有些不足，摸下政府的底数可以考虑。” 中南财经政法大学会计学院教授、政府会计研究所所长张琦说，“但是，作为最终的改革目标，行政事业单位应该在日常核算中就引入权责发生制，从会计核算上确认政府债务。”
　　
　　2010年、2013年分批开启的事业单位和行政单位的会计制度改革已经部分引入权责发生制。这就意味着以本级政府为编制主体，涵盖本级各单位综合财务报告已经不需要调账，具备了合并基础。
　　
　　计量基础的改变对制定于1997年的《总预算会计制度》也提出了变革要求。预算报告提出，财政总预算会计制度中，部分事项将采用权责发生制。这将为信用评级和财务报告编制提供基础信息。
　　
　　前述三项存在于财政系统内的措施都能提供政府债务数据，但是准确的债务信息还是以国家审计署的审计报告为准。
　　
　　审计报告显示，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，各级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.49万亿，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额37.23%。
　　
　　2014年预算报告显示，地方政府倚仗的国有土地使用权出让收入约3.67万亿，作为地方主要偿债来源的该项收入较上年预算下降11.8%。但过去几年地方政府该项实际收入往往会超过预算。例如，2013年该项收入实际约为4.12万亿，而预算数仅为2.74万亿。
　　
　　谁监督债务限额？
　　
　　2013年地方政府性债务专项审计报告显示，截至 2012 年底，有 3个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于 100%。此外，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为 5.38%。
　　
　　3月5日提交全国人大的政府工作报告和预算报告都提及债务风险。政府工作报告提出将建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，防范和化解债务风险。预算报告则给出了具体的解决方案。
　　
　　预算报告显示，地方政府性债务将通过建立政府债券为主体的融资机制，实行分类管理和限额控制进行管理。
　　
　　通过上述管理方式，有望厘清偿债来源与政府收入的对应关系。比如，没有收益的公益性事业发展举债，由地方政府发行一般债券融资，以公共财政收入（即过去的一般预算收入）和举借新债偿还。这类债券目前正在扩大自主发行范围。2013年即有山东、上海六省市尝试，但多数地区财政部仍然代发。这类债券在上交所、深交所和银行间债券市场流通。
　　
　　对于有一定收益的公益性事业举债，主要由地方政府发行市政债券等专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。财政部还提出，推广运用政府与社会资本合作模式（PPP）。
　　
　　“一般债券在国内已经存在，债券收入纳入政府财政预算，用于学校、图书馆等公益事业，但是市政债券在国内还没有出现，其发行收入用于具体的项目。”温来成说。
　　
　　预算报告中，市政债的发行纳入2014年财政部的财税政策一项。但是根据我国《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，如何合法合规地发行市政债成为焦点。
　　
　　“理想的状态是修改《预算法》，允许地方政府自行发债。但是自1995年起，预算法修改几起几落，争议较大，没有突破。”温来成说，“可行的做法是国务院出台发行市政债的相关办法，在总额控制的情况下，允许地方政府发行市政债。”但是，21世纪经济报道记者获悉，由于此前《预算法》草案思路与三中全会提出的方向有所差异，今年4月这项法律的修正案还很难在全国人大常委会通过。
　　
　　在温来成看来，允许地方政府发行市政债之后，地方政府就不会再通过融资平台发债，融资平台的任务也就此终结。预算报告提出，地方政府要剥离融资平台公司承担的政府融资职能。但是，也有财政部下属研究机构专家的观点认为，政府的公益性投资和平台的经营性项目往往已经捆绑，如果不通过本级人大和上级政府的总额监管，平台公司仍然会涉及政府融资职能。
　　
　　预算报告也提出，债务风险预警机制将要建立，列入风险预警范围的高风险地区不得新增债务余额。财政部还将推动建立地方政府信用评级制度。但报告没有明示这些评级信息在多大范围内公开，以及是否要由地方本级人大直接审议和监督债务限额。